Wie passiert die Beratung und Entscheidungsfindung der BürgermeisterInnen?

Landesinitiativen und Serviceeinrichtungen zur Qualitätssteigerung des kommunalen Hochbaus

Robert Wagendorfer

Vorwort

Die Bauherrin Gemeinde und der kommunale Hochbau unterscheiden sich in vielerlei Hinsicht von den Bauherren Bund und Länder und deren mittlerweile großteils in Gesellschaften ausgelagerten Hochbauagenden sowie anderen Baubereichen, wie etwa dem sozialen Wohnbau oder dem Infrastrukturbau.

Als selbst verwaltende politische Einheit
1 mit eigenem und übertragenem Wirkungskreis agiert die Bauherrin und öffentliche Auftraggeberin Gemeinde gremial (Gemeindevorstand, Gemeinderat) und unterliegt zyklisch veränderlichen kommunal- und landespolitischen Einflüssen (siehe Gemeinderats- und Landtagswahlen). Die Vielzahl der meist kleinstrukturierten Gemeinden verfügt über keine eigenen Planungs- und Bauabteilungen und ist baukulturell, bautechnisch und bauwirtschaftlich meist nicht versiert.

Auf Landesebene sind politische ReferentInnen und Dienststellen der Landesverwaltungen für Gemeindeangelegenheiten und auch für den kommunalen Hochbau als FördergeberIn, Behörde und DienstleisterIn zuständig, bei kommunalen Bauvorhaben jedoch nicht als BauherrInnen, sondern als MitfinanziererInnen (mitverantwortlich).

Aus den vielen direkten oder indirekten Projektbeteiligten und deren Funktionen, Aufgaben und Handlungsschwerpunkten im kommunalen Baugeschehen sowie deren Selbstverständnis lassen sich in besonders hohem Maße divergierende Interessen und Zugänge zur Baukultur und Bauqualität ableiten.

Im ersten Teil des Beitrages wird, auf Grund von Eigenerfahrungen des Verfassers sowie von Informationen aus den Internetauftritten der Länder, der Gemeinden und anderer Einrichtungen, in Form einer Bestandsaufnahme auf die hauptbeteiligten „ProjektträgerInnen“ Gemeinden und Länder (Wien ausgenommen) und einige wesentliche Merkmale im kommunalen Hochbau eingegangen.


Im zweiten Teil werden aus dieser Darstellung heraus sowie unter Bezugnahme auf einige wesentliche Tendenzen und Eigenerfahrungen als Diskussionsgrundlage einige wesentlich erscheinende Vorschläge zur Qualitätssicherung und -steigerung im kommunalen Hochbau unterbreitet.

Von der namentlichen Nennung positiver als auch negativer Aspekte und Beispiele wird auch auf Grund der eingeschränkten Internet-basierten Informationsdichte nur in zweckdienlichen Ausnahmefällen Gebrauch gemacht.


Die Gemeinde als Bauherrin und Immobilienbesitzerin

Die österreichischen Gemeinden weisen je nach Bundesland und (Klein-)Region erhebliche Unterschiede hinsichtlich der Fläche und Topografie, der Zahl an EinwohnerInnen, Arbeitsplätzen, der (Infra-)Struktur, der Verwaltung, der Finanzkraft, der bisherigen und absehbaren künftigen Entwicklung bzw. Rückentwicklung auf2, weshalb keine Verallgemeinerung des Begriffs „Gemeinde“ und auch keine allgemein gültige Darstellung der „Gemeinde als Bauherrin“ zulässig ist.

Eine wesentliche Unterscheidung kann hinsichtlich jener Gemeinden wie der Bundeshauptstadt Wien, der Landes- und Bezirkshauptstädte sowie Gemeinden über 10.000 EinwohnerInnen, die über eigene Stadtplanungs- und Bau- (rechts-)abteilungen verfügen und einem Gros der Gemeinden, das über keine eigenen planerischen und bautechnischen Verwaltungseinrichtungen verfügt, getroffen werden.

Gemeinde- und BauherrInnenvertretung

Die Gemeinde- und damit BauherrInnenvertreterInnen3 einer typischen Gemeinde aus dieser zweitgenannten Gruppe (unter 500 bis ca. 2.500 EinwohnerInnen), sind meist hauptberuflich anderweitig,manchmal jedoch auch als Gemeindebedienstete tätig und in der Regel – und damit ganz im Gegensatz zu den Bauherren Bund und Länder sowie deren ausgegliederten Bau- und Objektverwaltungen – in Bezug auf Baukunde, Städtebau, Baukultur, Projektmanagement etc. nicht fachkundig (ausgebildet).

Bauliche Angelegenheiten – auch in eigener Sache – werden meist in einem Raumplanungs-, Planungs- oder Bauausschuss behandelt, Entscheidungen werden nach dem jeweiligen Gemeinderecht gremial und demokratisch beschlossen.


BeraterInnen der Gemeinde- und BauherrInnenvertretung

Als ständige (Vor-Ort-)BeraterInnen in bautechnischen, baurechtlichen und baukulturellen Fragen bzw. für die Vollziehung einschlägiger Gesetze und Verordnungen fungieren in den Gemeinden, je nach Bundesland, verschiedene externe Fachleute, wie RaumplanerInnen und Bausachverständige sowie externe Gremien wie Gestaltungsbeiräte und Ortsbildschutzkommissionen. Diese BeraterInnen kommen entweder aus dem Amtssachverständigendienst oder sie sind mit Planungsbefugnis ausgestattete – auftragsabhängige – Sachverständige.

Gemeindehochbauten

Gemeinden mit einer EinwohnerInnenzahl zwischen 500 und 2.500 verfügen meist über mindestens fünf bis zehn Gemeindehochbauten (ohne Wohnbauten), wie Gemeindeamt, Kindergarten und Volksschule, Rüsthaus, Musikheim, Sportvereinsheim, Dorfsaal, Altstoffsammelstelle und Bauhof etc.

Auf Grund einer im Rahmen einer Master Thesis
4 durchgeführten Erhebung wird die Anzahl an kommunalen Hochbauten und Liegenschaften auf rund 22.000 (ohne Bundeshauptstadt und Landeshauptstädte sowie ohne soziale Wohnbauten) geschätzt. Die Besonderheit bei diesen Hochbauobjekten liegt neben dem enormen Bauvolumen auch in der Unterschiedlichkeit der Nutzung, der Bauqualität, des Baualters und des Bauzustandes.

Planungsvergaben, Projektabwicklungen

Ein relativ hoher Anteil an noch immer meist direkten Planungsvergaben beruht auf Vertrauen durch Referenzen, auf wirtschaftlichen Überlegungen (PlanerIn ist bereits anderweitig für die Gemeinde tätig, „Sparen“ beginnt bei der Planung) oder begründet sich in der Ortsansässigkeit.

Vielfach resultieren (folge-)kostenintensive und nicht bedarfsgerechte Bauvorhaben aus mangelhaften Bedarfsermittlungen und -analysen, übereilten Wettbewerben, Planungen und Projektentscheidungen
5, meist nach folgenden Ablaufmustern:

Die „klassische Projektabwicklung“ besteht in der Erstellung eines Vorentwurfs (ohne interdisziplinären, nachhaltigen und ganzheitlichen Ansatz, ohne Kostenwahrheit
6) auf Basis von Gesprächen mit GemeindevertreterInnen und NutzerInnen. Schriftliche Zieldefinitionen, Fachplanungsleistungen sowie eindeutige Bestellgrundlagen (z.B. Errichtungskosten7) werden erst „nach und nach“ im Projekt formuliert bzw. beigestellt. Die ArchitekturplanerInnen übernehmen dabei als „UniversalistInnen“ je nach Projektphase die Rolle der (Kosten-)PlanerInnen, VermittlerInnen, KoordinatorInnen, ControllerInnen und ProjektleiterInnen.

Der Tendenz zu Fertigprodukten auch im kommunalen Hochbau folgend, werden in der „trendigen Projektabwicklung“ schon in der Bedarfsplanungsphase All-Inclusive-Pakete und Pauschallösungen (Planung – Bauausführung – Finanzierung) angeboten und realisiert. Der qualitative Anspruch einer interdisziplinären und ganzheitlichen Planung im Sinne der baukulturellen Verantwortung wird hier innerhalb des Gesamtprojektes auf ein Subniveau reduziert.


Künftiger Investitionsbedarf, Finanzierung  

Es zeigt sich allgemein, dass hinsichtlich der Anzahl und Dichte der kommunalen Hochbauten ein regionsabhängig hoher Sättigungsgrad erreicht ist. Künftig dürfte bzw. müsste sich der Schwerpunkt des Investitionsbedarfs verstärkt zur Instandhaltung und Instandsetzung (planmäßige Objektbewirtschaftung) sowie zur ökonomischen, ökologischen und funktionalen Verbesserung (Stichwort Nachhaltigkeit) verlagern.
Zur Finanzierung von Bauvorhaben im kommunalen Bereich sind die Gemeinden – meist ohne Unterschied hinsichtlich ihrer Größe und Struktur (also auch Großstädte) – in der Regel auf Bedarfszuweisungen (aus dem Gemeindeausgleichsfonds) durch die jeweiligen Länder bzw. deren politisch zuständige ReferentInnen (Landeshauptleute, Landesräte) angewiesen.

Gemeindezuständigkeiten der Bundesländer (ohne Wien)

Auf Landesebene ist die Gemeindezuständigkeit in verschiedensten Angelegenheiten (Gemeindeaufsicht und -finanzen, Wahlrecht, Raumplanung, Infrastruktur etc.) durch die jeweiligen politischen ReferentInnen sowie durch Ressort- und Fachdienststellen der Landesverwaltungen gegeben.

Strukturen der Landesverwaltungen

Die Strukturen, Zuständigkeiten und Aufgaben und damit auch die strategischen und operativen Handlungsschwerpunkte der Landesverwaltungen und ihrer Fachressorts haben sich in den letzten 10 bis 15 Jahren deutlich durch politische Veränderungen, durch Auslagerung in (Tochter-)Gesellschaften oder durch Personalreduktion (Nicht-Nachbesetzung, Auflösung von Aufgabenbereichen etc.) geändert, eine Ausdünnung des Planungs- und Baubereichs der ehemals „klassischen“ Hochbauagenden ist auch für die Gemeinden spürbar. Vielfach sind die Dienststellen nur mehr im hoheitlichen Bereich (z.B. Aufsichtsbehörde) oder als BeraterInnen und DienstleisterInnen (z.B. Aufbereitung von politischen Entscheidungsgrundlagen) tätig.

Förderung von kommunalen Bauvorhaben

Die Unterstützung der Gemeinden bei Bauvorhaben durch Bedarfszuweisungen aus dem Finanzausgleich ist in der Regel in entsprechenden Richtlinien8 verankert. Die Bedarfszuweisungen sind jedoch nicht nur für die Realisierung von Projekten, sondern auch für andere außerordentliche Ereignisse und Belastungen der Gemeinden vorgesehen.

Die Voraussetzungen für diese Bedarfszuweisungen sind in den Bundesländern, in Bezug auf Förderwürdigkeit der Bauvorhaben und Objekte, Förderhöhe und allgemeine Förderbedingungen, sehr unterschiedlich geregelt. Es stehen jedoch im Wesentlichen bei allen Richtlinien rechtliche, quantitative und finanzielle Bedingungen und Regulative9 im Vordergrund.

Qualitative Aspekte und Bedingungen, wie etwa die Sicherstellung der Planungs- und Bauqualität durch entsprechende Prozesse, methodisch-analytische Projektentwicklungen, problemlösungs- und zielorientierte Vorgangsweisen, Projektmanagement- Prinzipien (einschließlich aller bedarfsgerechten Teildisziplinen), die Abschätzung der Folgekosten (Objektlebenszyklus), die Einbindung von Nachhaltigkeitskriterien, Projektfeedback (Verwendungsnachweis) etc., finden sich kaum als Grundsatz oder Grundvoraussetzung für die Gewährung von Bedarfszuweisungsmitteln.


Initiativen, Services und Steuerungsinstrumente in den Ländern

Den Hauptanteil an den mittlerweile unüberschaubaren Initiativen und Services als Beitrag zur Etablierung der Baukultur und Qualitätssteigerung im kommunalen Hochbau, die entweder von den Ländern und Landesverwaltungen selbst oder mit Unterstützung der Länder durch verschiedene Interessen- und Standesvertretungen, Plattformen und sonstige Einrichtungen wahrgenommen werden, nehmen (auch über Internet zugängliche) Publikationen in Form von Beispiel- und Ratgebern sowie Leitfäden, Informationsveranstaltungen und Ausstellungen zu aktuellen Themen und „Dauerbrennern“ sowie zahlreiche Wettbewerbe mit Preisverleihungen (BauherrInnen-, Architektur-, Ingenieurbau- und Ökopreise etc.) ein.

Ob diese Vielfalt als Stärkefeld zu werten ist, wird in den Fachbeiträgen an anderer Stelle im Baukulturreport behandelt. Tatsache ist aber, dass viele dieser auf die Zielgruppe „Gemeinden“ ausgerichteten Bemühungen nicht koordiniert sind und die Zielgruppe auf Grund einer allgemeinen Informationsflut
10 oder aber wegen ihrer Informationsdichte und ihrer Sprache11 nicht erreichen.

Vorschläge zur Qualitätssteigerung und -sicherung im kommunalen Hochbau (außer Wien)

Aus den bisherigen Darstellungen ist ein vielschichtiger Verbesserungsbedarf sowohl in strategischen als auch in operativen Bereichen ableitbar, die alle Verantwortlichen und Beteiligten gleichermaßen betreffen. Als Diskussionsbeitrag dazu werden einige wesentliche sachlich orientierte Vorschläge zur Qualitätssteigerung und -sicherung im kommunalen Hochbau – auch auf die Gefahr hin, dass sich die Frage stellt, welche Qualität es tatsächlich zu steigern und zu sichern gilt – unterbreitet:

Qualitative Förderregulative

Die Förderung bzw. Nicht-Förderung von Baumaßnahmen darf – neben wirtschaftsfördernden Maßnahmen – als vielleicht wichtigstes Steuerungsinstrument auf Landesebene (Politik, Verwaltung) angesehen werden.
Um neben den derzeit rechtlichen und wirtschaftlichen Schwerpunkten verstärkt qualitative Aspekte wie Projekt-, Vergabe- und Baukultur sowie Nachhaltigkeit im kommunalen Hochbau zu etablieren, bedarf es entsprechender Förderregulative. Dabei geht es darum, welche objektiven und messbaren qualitativen Kriterien künftige Projekte und deren FörderwerberInnen erfüllen müssen, um Bedarfszuweisungen lukrieren zu können.
In der Master Thesis „Entwicklung eines Gemeindehochbauprogramms für die Steiermark“ wurden dazu einige konkrete Vorschläge erarbeitet.

Projektentwicklung und Projektsteuerung

Analog zu Projekten der Privatwirtschaft oder im Infrastrukturbereich zeigt sich auch im kommunalen Hochbau, dass Projektentwicklung als eigenständiger Prozess, bei Beachtung der methodischen, strukturierten und analytischen Kriterien, nicht nur echte Entscheidungsgrundlagen bietet, sondern auch den Weg für eine spätere professionelle Abwicklung in einem Milieu mit entsprechender Projekt-, Bau- und Vergabekultur12 aufbereitet.

Projektsteuerung durch Übernahme delegierbarer BauherrInnenleistungen ermöglicht unter anderem, dass – wie bereits erfolgreich praktiziert und durch ausschließlich positive Rückmeldungen bestätigt – klar definierte Projektziele erreicht und die Kernaufgaben der Architektur- und Fachplanung besser und qualitätvoller wahrgenommen werden können.


Interdisziplinäre und ganzheitliche Planung

Für eine professionelle Vorbereitung und Abwicklung von Projekten, die ganzheitlichen, also rechtlichen, wirtschaftlichen, ökologischen und soziokulturellen Ansprüchen gerecht werden sollen, bedarf es einer über die Architekturplanung als Einzeldisziplin hinausgehenden Entwicklung und Planung, also des Zusammenspiels aller für das Projekt und für das Projektumfeld erforderlichen Planungsdisziplinen (also auch beispielsweise der Kosten- und Finanzierungsplanung im Sinne des Objektlebenszyklus, des Facility Managements, der Berücksichtigung ökologischer und sozialer Kriterien13) und deren Gewichtung innerhalb der Gesamtplanung.

Verwaltung – Interessenvertretungen – Studieneinrichtungen

Wie sich nicht nur anhand der Fachbeiträge im Baukulturreport, sondern auch in vielen anderen Publikationen, Veranstaltungen, Symposien und Vorträgen zeigt, ist ein immenses und breit gefächertes Wissen vorhanden.

Die sukzessive und wirkungsvolle Umsetzung dieses Wissens, wie etwa die Etablierung der Projektentwicklung als eigenständigen Prozess, die Gewährleistung einer Wettbewerbskultur bzw. fairer Planungsvergabeverfahren, die Etablierung einer zielgerichteten und bedarfsgerechten Öffentlichkeitsarbeit, die Entwicklung von allgemein anwendbaren Management- und Planungswerkzeugen und ganzheitlichen Lösungen etc., wird nur durch die verbesserte Zusammenarbeit von Verwaltung, Interessenvertretungen und Studieneinrichtungen, durch das Zusammenspiel von Forschung, Planung und Praxis, durch einen entsprechenden Interessenabgleich und die Begegnung auf gleicher Ebene (insbesondere mit den Gemeinden) möglich sein.


Qualitätssteigerung durch „Practising“

Letztendlich liegt es im Verantwortungsbereich aller Beteiligten, sich nicht auf Worte (in schriftlicher und mündlicher Form) zu beschränken, sondern durch Taten – sei es in Form fairer sowie qualitäts- und leistungsorientierter Vergabeverfahren, in Form interdisziplinärer und methodischer Lösungsansätze auch bei der Vielzahl an Kleinprojekten im kommunalen Hochbau, durch Beratungen sowie zielführende Grundlagen- und Öffentlichkeitsarbeit – beharrlich und konsequent Akzente der Qualitätssteigerung zu setzen, auch wenn diese Taten selbst kritisierbar und damit verbesserbar sind.

Fußnoten

  1. Quelle http://www.aeiou.at/aeiou.encyclop.g/g218508.htm.
  2. Siehe einschlägige Erhebungen und Auswertungen der Statistik Austria.
  3. Zusammensetzung der Gemeinderäte siehe Internetauftritte der Gemeinden.
  4. Robert Wagendorfer: Entwicklung eines Gemeindehochbauprogramms für die Steiermark – GemBau (Lehrgang PM Bau, 2005).
  5. Siehe auch Vorwort „Leitfaden für die Abwicklung von Gemeindehochbauten“ - Ausgabe August 2002.
  6. Hans Lechner, Wien: Das Dilemma der erstgenannten Zahl!
  7. Siehe ÖNORM B 1801, Teil 1 - Kostengliederung im Hoch- und Tiefbau.
  8. In den meisten Bundesländern sind die Richtlinien (unter verschiedenen Bezeichnungen) via Internet abrufbar.
  9. Siehe z.B. Leitfaden zur Kostendämpfung für Hochbauvorhaben oberösterreichischer Gemeinden.
  10. John Naisbitt: „Wir ertrinken in Information, aber wir hungern nach Wissen.“
  11. Arch. Bruno Spagolla: Gastkommentar in „Mut zur Qualität“ (Land Stmk.); Ausgabe 2000.
  12. Siehe auch Broschüre „Mut zur Qualität 2“ – Gemeindehochbauten in der Steiermark, Ausgabe 2005.
  13. Siehe auch Fachbeiträge in Heft 4.