Rahmenbedingungen für die Produktion von Baukultur

EU-Richtlinien und ihre Auswirkungen auf die österreichische
Baukultur

Robert Krapfenbauer mit Raimund Schüller
Die Umsetzung von EU-Richtlinien in nationales Recht kann sich sowohl positiv als auch negativ auf die Baukultur auswirken. Aus diesem Grund sollten die Mitgliedsstaaten bereits im Entstehungsprozess entsprechend ihrer Möglichkeiten auf die EU-Gesetzgebung einwirken. Darüber hinaus ist es von entscheidender Bedeutung, auch bei der Umsetzung eine hohe Planungsqualität zu bewahren.

1. EU-Richtlinien und ihr Umsetzungsstatus

1.1. Richtlinie 2004/18/EG vom 31.3.2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge (kurz: VergabeRL) und ihre Umsetzung in Österreich

Die VergabeRL dient der Vereinheitlichung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die öffentliche Auftragsvergabe im europäischen Binnenmarkt und war bis 31.1.2006 von den EU-Mitgliedsstaaten in nationales Recht umzusetzen.Während Österreich die VergabeRL zeitgerecht mit dem Bundesvergabegesetz 2006 (BVergG 2006, Inkrafttreten: 1.2.2006) zur Gänze umgesetzt hat, haben u.a. Belgien und Frankreich diese Richtlinie nur teilweise in nationales Recht übernommen.

1.2. Richtlinie 2005/36/EG vom 7. 9. 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (kurz: BerufsanerkennnungsRL)

Nach dreijähriger Verhandlungszeit trat die BerufsanerkennungsRL, die die Anerkennung von in anderen Mitgliedsstaaten erworbenen Berufsqualifikationen regelt, schließlich mit 20.10.2005 in Kraft und muss nun innerhalb von zwei Jahren in den Mitgliedsstaaten umgesetzt werden. Mit dieser RL wurden die bestehenden Systeme (wie z.B. die RL 89/48/EWG und die Architektenrichtlinie 85/384/ EWG) zur beruflichen Anerkennung reglementierter Berufe konsolidiert. Durch das einheitlichere und klarere System von Anerkennungsbedingungen wollte die Kommission die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen sowie die Niederlassung erleichtern.
Durch diese RL wurde den Mitgliedsstaaten das Recht eingeräumt, von NiederlassungswerberInnen entsprechende Nachweise ihrer Berufsqualifikation zu verlangen. Nimmt Österreich diese Chance wahr, kann damit auch künftig eine qualitativ hohe Planungskultur in Österreich gewährleistet werden.


1.3. Entwurf für eine Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt (kurz: DL-RL)

Die DL-RL ist wohl eines der umstrittensten Vorhaben der EU der letzten Jahre. Sie ist das Kernelement der Lissabon-Strategie und soll durch eine ausgewogene Kombination aus gezielter Harmonisierung, Verwaltungszusammenarbeit sowie Vereinfachung der Verfahren und Formalitäten Hindernisse bei der Niederlassung und im grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr abbauen. Im Mai 2006 wurde unter österreichischer Präsidentschaft im Rat ein Kompromisstext erzielt, der voraussichtlich im Herbst 2006 vom Europäischen Parlament beschlossen und noch unter der finnischen Ratspräsidentschaft verabschiedet werden wird.

1.4. Richtlinie 89/106/EWG vom 21.12.1988 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten über Bauprodukte (kurz: BauprodukteRL)

Mit dieser RL sollen die Anforderungen an Bauprodukte harmonisiert werden. Derzeit laufen Bestrebungen der Kommission, diese RL zu vereinfachen und zu präzisieren, um damit die administrativen Kosten für KMUs und Dienstleister, wie etwa Planungsbüros, zu senken.
In diesem Zusammenhang ist zu erwähnen, dass diese RL auch im Zuge der Vereinheitlichung der technischen Baubestimmungen in Österreich Beachtung finden und damit einen maßgeblichen Beitrag für eine nachhaltige Qualität im Baubereich leisten soll.

1.5. Richtlinie 2002/91/EG vom 16.12.2002 über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden (kurz: GebäudeRL)

Ziel dieser RL ist die Verbesserung der Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden. Die vorgesehene Frist für die Umsetzung in nationales Recht endete am 4.1.2006; seitens Österreichs ist diese bis dato nicht erfolgt. ArchitektInnen und IngenieurkonsulentInnen als maßgebliche MitgestalterInnen der Umwelt tragen u.a. mit umweltgerechten Planungen wesentlich zur Energieeffizienzsteigerung bei Gebäuden bei. Eine Planung, die energetische Aspekte mitberücksichtigt, erhöht die Nachhaltigkeit der bebauten Umwelt und steigert darüber hinaus den Wert der Immobilie.Aufgrund ihrer fachlichen Qualifikation sind vor allem ZiviltechnikerInnen zur Ausstellung von Energieausweisen für Gebäude besonders prädestiniert.

1.6. Richtlinie 2006/32/EG vom 5.4.2006 zur Endenergieeffizienz und zu Energiedienstleistungen (kurz: EndenergieeffizienzRL)

Mit dieser RL, die bis zum 17.5.2008 in nationales Recht umzusetzen ist, wird vorgeschrieben, dass durch spezifische Maßnahmen jährlich mindestens 1% Energieeinsparung erzielt werden muss.
Bei der Umsetzung soll sichergestellt werden, dass die unabhängig und fachkompetent angebotenen Energieberatungen für alle EndverbraucherInnen, insbesondere für kleinere Haushalte und KMUs, von ZiviltechnikerInnen erbracht werden können. Als unabhängige Fachleute garantieren ZiviltechnikerInnen den Einsatz energieeinsparender Maßnahmen und Techniken, ohne bestimmte Produktinteressen zu verfolgen.
Von besonderer Wichtigkeit ist weiters, dass der öffentliche Sektor seine Vorbildfunktion wahrnimmt, indem er Pilotprojekte fördert, die besonders energieeffiziente planerische Leistungen verlangen. Ökologische Planungen garantieren die Nachhaltigkeit von Bauwerken. Da gerade der hohe Qualitätsstandard und die Bereitschaft für Innovationen von österreichischen ZiviltechnikerInnen europaweit gefragt sind, fördert die Einführung von energieeffizienteren Technologien den Export von österreichischen Planungsleistungen und stärkt somit die österreichische Wirtschaft.


1.7. Richtlinie 92/57/EWG vom 24.6.1992 über die auf zeitlich begrenzte oder ortsveränderliche Baustellen anzuwendenden Mindestvorschriften für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz (kurz: EU-BaustellenRL)

Mit dieser RL sollen die Risken für ArbeitnehmerInnen auf zeitlich begrenzten oder ortsveränderlichen Baustellen minimiert werden; sie wurde in Österreich durch das Bauarbeitenkoordinationsgesetz (BauKG) 1999 umgesetzt.
Eine professionelle Baustellen- und Planungskoordination optimiert das Zusammenspiel der Planenden und Bauausführenden, minimiert Fehlleistungen in der Vorbereitungsphase und bringt eine exaktere Einhaltung der Bauzeiten und eine genaue Termin- und Finanzplanung mit sich. All dies trägt dazu bei, den hohen Ansprüchen an die Qualität des Bauens gerecht zu werden.

2. Chancen und Risken

2.1. BVergG 2006

Unbestritten tragen qualitativ hochwertige Planungsleistungen maßgeblich zu Fortschritt und Lebensqualität der BürgerInnen bei.

Erstmals werden im BVergG 2006 die Bauplanungsdienstleistungen als geistige Dienstleistungen expressis verbis verankert. Damit ist klargestellt, dass diese Dienstleistungen im Vorhinein nicht eindeutig und vollständig beschreibbar und daher zwingend im Verhandlungsverfahren bzw. unter Vorschaltung eines Wettbewerbes zu vergeben sind.

So geben Wettbewerbe, insbesondere Architekturwettbewerbe, den BauherrInnen die Chance, das kreative und technische Potenzial der Planenden (ArchitektInnen, IngenieurkonsulentInnen) voll auszuschöpfen, wodurch sie das beste Projekt für die konkrete Aufgabe erhalten. Die Qualität der Leistung steht beim Wettbewerb an erster Stelle, da die Entscheidung ausschließlich projektorientiert erfolgt. Es ist unbestritten, dass der Wesenskern des „Kulturguts“ Wettbewerb – das beste Projekt unter Berücksichtigung der ökonomischen Rahmenbedingungen zu finden – nur dann gewahrt werden kann, wenn die Anonymität bis zur Entscheidung des Preisgerichts aufrecht bleibt.
Daher ist die im BVergG 2006 vorgesehene Möglichkeit der Aufhebung der Anonymität im Falle eines zwischen den PreisrichterInnen und den BewerberInnen stattfindenden Dialoges äußerst problematisch. Als Chance wird jedoch der vom Nationalrat beschlossene „4-Parteien-Entschließungsantrag zur Durchführung der Wettbewerbe“ gesehen. Demnach wird die Bundesregierung ersucht, dem Nationalrat – unter Einbeziehung der Interessenvertretungen – einen Bericht über die negativen Auswirkungen der teilweisen Aufhebung der Anonymität bei der Durchführung von Wettbewerben innerhalb eines Jahres vorzulegen. Dieser Bericht soll als Grundlage für eine entsprechende Adaptierung des BVergG 2006 dienen.


Der Vorrang der getrennten Vergabe von Planung und Ausführung wurde nicht in den Gesetzestext aufgenommen. Aus der Feststellung des Verfassungsausschusses ist jedoch abzuleiten, dass durch die Möglichkeit der Beiziehung von „Planungskoordinatoren“ durchaus eine Tendenz in Richtung der getrennten Vergabe besteht. Wie die jahrzehntelange Tradition gezeigt hat, trägt gerade die getrennte Vergabe von Planung und Ausführung ganz wesentlich zu wirtschaftlichen Vergaben und zur Vermeidung von Interessenkonflikten in Planungs- und Bauprozessen bei.

Eine weitere Problematik bei der Durchführung von Architekturwettbewerben zeigt sich darin, dass im BVergG 2006 nur ein Drittel der PreisrichterInnen über eine entsprechende fachliche Qualifikation verfügen muss.

Ganz allgemein ist festzuhalten, dass die Novelle 2006 insbesondere aufgrund ihres Umfanges nicht zu einer transparenteren und einfacheren Handhabung des BVergG beiträgt. Vielmehr kommt es weiterhin sowohl auf Auftraggeberals auch Auftragnehmerseite (vor allem KMUs) zu Schwierigkeiten bei der Anwendung. Dies ist vor allem auch dadurch bedingt, dass viele Klarstellungen nicht in den Gesetzestext direkt aufgenommen wurden.

Da das BVergG 2006 keine Antragslegitimation der Interessenvertretungen vor dem Bundesvergabeamt vorsieht, besteht aufgrund der hohen Kosten des Verfahrens die Gefahr, dass gerade KMUs keinen Vergaberechtsschutz in Anspruch nehmen können. Darüber hinaus wurde durch die Abschaffung der Bundesvergabekontrollkommission den Auftragnehmern die Möglichkeit entzogen, eine Schlichtung in Anspruch zu nehmen und damit auch hohe Kosten zu vermeiden.


2.2. Berufsanerkennungsrichtlinie

Die neue BerufsanerkennungsRL soll dazu beitragen, dass die gegenseitige Anerkennung der Berufsqualifikationen weiter vereinfacht und damit die grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung bzw. Niederlassung erleichtert wird.
Dies soll durch die Zusammenführung der bisher geltenden Einzelrichtlinien erreicht werden. Darüber hinaus wird die Zusammenarbeit der Behörden gefördert, was dem Abbau bürokratischer Hürden und einem verbesserten Konsumentenschutz dient.
Bei der Umsetzung dieser RL in nationales Recht werden zwei Aspekte zu berücksichtigen sein. Einerseits soll dem Ziel der EU Rechnung getragen werden, die Dienstleistungsfreiheit weiter zu erleichtern. Andererseits soll weiterhin im Inland der hohe Qualitätslevel bei Dienstleistungen sowie der bestmögliche Schutz der KonsumentInnen sichergestellt werden. Mangelnde Qualitätskontrolle könnte nämlich erhebliche Gefahren für den Dienstleistungsempfänger nach sich ziehen.

Daher ermöglicht die RL den Mitgliedsstaaten, vor der erstmaligen Erbringung der Dienstleistung vom DL-Erbringer eine Meldung bei der zuständigen Behörde im Erbringungsland zu verlangen, die allenfalls jährlich zu erneuern ist.

Weiters können die Mitgliedsstaaten gemäß der RL vorsehen, dass der DLErbringer vor der erstmaligen Dienstleistungserbringung bzw. im Falle der Niederlassung diverse Dokumente (u.a. Ausbildungsnachweis) vorzulegen hat.

Darüber hinaus erlaubt die RL den Mitgliedsstaaten, bei Berufen, die die öffentliche Gesundheit und Sicherheit berühren, eine Nachprüfung der Berufsqualifikation vorzunehmen. Gerade die Tätigkeit der ArchitektInnen und IngenieurkonsulentInnen übt einen großen Einfluss auf die bebaute und gestaltete Umwelt und damit auf die Lebensqualität und Sicherheit der Bevölkerung sowie die kulturelle Identität der Gesellschaft aus. Daher sind diese Berufe zu jenen zu zählen, die die öffentliche Gesundheit und Sicherheit berühren.

Mit der entsprechenden Implementierung dieser Bestimmungen in Österreich können die o.a. Ziele, nämlich Qualitätssicherung und Konsumentenschutz, erreicht werden. Der österreichische Gesetzgeber wird daher gefordert sein, für deren adäquate Umsetzung zu sorgen.

Damit auch die hohe Qualität der Ausbildung auf europäischem Niveau zukünftig gewährleistet bleibt, muss überdies sichergestellt werden, dass Sach-
verständige aus dem jeweiligen Berufsstand im Ausschuss für die Anerkennung von Berufsqualifikationen gem. Art. 58 der RL jedenfalls zu konsultieren bzw. einzubinden sind.

2.3. Entwurf Dienstleistungsrichtlinie

Generell ist es zu begrüßen, dass die Kommission mit dieser RL die Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden fördern und administrative Hemmnisse abbauen möchte. Zu betonen ist, dass aufgrund des im Mai 2006 vom Rat beschlossenen Kompromisses die BerufsanerkennungsRL der DL-RL in jedem Fall vorgeht.
Die DL-RL sieht die Schaffung einheitlicher Ansprechpartner in den Mitgliedsstaaten vor, sodass grenzüberschreitende Dienstleistungserbringer alle Verfahren, die für die Aufnahme ihrer Dienstleistungstätigkeiten erforderlich sind, über diese Stelle abwickeln können; dafür bieten sich für Architekten- und Ingenieurdienstleistungen die österreichischen Kammern der Architekten und Ingenieurkonsulenten an.
Im Bereich der Verwaltungszusammenarbeit kann es zwischen Berufsorganisationen zu erheblichen Schwierigkeiten kommen, da nicht in allen EU-Mitgliedsstaaten verpflichtende Berufsvertretungen bestehen. Es ist daher derzeit unklar, wie eine Verwaltungskooperation zwischen Kammern und z.B. freiwilligen Berufsorganisationen/-vereinigungen erfolgen soll.

Die größte Gefahr im Rahmen der DL-RL besteht darin, dass derzeit keine Informationen vorhanden sind, welche Regelungen letztendlich tatsächlich von der DL-RL betroffen sein werden bzw. wie die Vorgaben der RL in nationales Recht umgesetzt werden können. Jedenfalls ist zu gewährleisten, dass der freie DLVerkehr nicht zu einer Abwanderung von DL-AnbieterInnen, zu Sozialdumping, dem Verlust von Arbeitsplätzen und zu Wettbewerbsverzerrungen – insbesondere auch bei den österreichischen freien Berufen – führt.

Ein weiteres Risiko der DL-RL könnte darin bestehen, dass der freie Dienstleistungsverkehr aus Gründen der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, zur Sicherheit und zum Schutz der Gesundheit eingeschränkt werden darf, nicht jedoch aufgrund von anderen Allgemeininteressen wie dem Verbraucherschutz, der Kulturpolitik etc. Dies wird wohl eine Frage der Ausgewogenheit zwischen den von der EU vertretenen Politiken sein.


3. Forderungen an die Politik

Ad BVergG 2006

Eine hohe Bau- und Vergabekultur kann nur dann sichergestellt werden, wenn insbesondere auch die öffentlichen Auftraggeber sich zum Qualitätswettbewerb und Bestbieterprinzip bekennen. Daher sind Architekten- und Ingenieurdienstleistungen als geistige Dienstleistungen jedenfalls im Verhandlungsverfahren bzw. unter Vorschaltung eines Wettbewerbs zu vergeben.
Dabei ist bei Architekturwettbewerben jedenfalls die Anonymität bis zur Entscheidung des Preisgerichtes aufrechtzuerhalten und auch für eine qualifizierte Zusammensetzung des Preisgerichtes zu sorgen. Weiters sind bei den Vergaben durch die öffentliche Hand auch die bestehenden Markt- und Bürostrukturen entsprechend zu berücksichtigen, damit Österreich auch künftig ein attraktiver Wirtschafts- und Beschäftigungsstandort, der über entsprechendes Know-how verfügt, bleibt.

Ad BerufsanerkennungsRL

Im Zuge der Umsetzung in nationales Recht muss sichergestellt werden, dass die Qualität der in Österreich erbrachten Dienstleistungen auf hohem Niveau – insbesondere im Hinblick auf den Konsumentenschutz – aufrechterhalten bleibt. Dazu ist es erforderlich, dass die gemäß der RL vorgesehenen Möglichkeiten adäquat umgesetzt werden. D.h. die potenziellen DienstleistungserbringerInnen sind zur Vorlage der in der RL vorgesehenen Dokumente sowie zur Meldung in Österreich vor der erstmaligen Dienstleistungserbringung zu verpflichten.

Ad Entwurf DienstleistungsRL

Es darf EU-weit zu keiner Nivellierung der Qualitätsstandards nach unten kommen. Bei grenzüberschreitender Dienstleistungserbringung sind die österreichischen Qualitäts- und Sozialstandards einzuhalten. Seitens Österreichs ist darauf hinzuwirken, dass im endgültigen Text der DL-RL expressis verbis der Vorrang der BerufsanerkennungsRL verankert wird.