Gesetzliche Baunormen als Rahmen für baukulturelle
Aktivitäten – Möglichkeiten zu Flexibilisierung und Einsparungspotenziale

Rainer Mikulits

Förderung der Baukultur durch die „öffentliche Hand“

Kultur kann nicht verordnet werden, deshalb muss sich Kulturpolitik immer eines komplexen Instrumentariums bedienen, mit dem darauf abgezielt wird, dass entweder die Rahmenbedingungen kultureller Aktivitäten verbessert werden oder die öffentliche Hand als Auftraggeber auftritt. Dies gilt auch für Baukultur, jedoch wird dort wohl noch nicht das gesamte Arsenal an Maßnahmen ausgeschöpft. Mit den diesbezüglichen Möglichkeiten durch die Wohnbauförderung, aber auch durch die Schaffung eines qualitätsbewussten nachfrageseitigen Klimas beschäftigen sich andere Beiträge in diesem Baukulturreport. In Deutschland wird zu diesem Zweck derzeit eine „Bundesstiftung Baukultur“ ins Leben gerufen, wofür die Bundesregierung im Juni 2006 einen entsprechenden Gesetzentwurf vorgelegt hat.1

Hinsichtlich der Rahmenbedingungen ist es wohl das Baurecht, das den Bewegungsspielraum baukultureller Aktivitäten am deutlichsten absteckt. Hierbei muss öffentliches Baurecht verstanden werden als „Summe all jener öffentlichrechtlichen Vorschriften, die die Gemeinverträglichkeit der baulichen Nutzung eines Grundstückes sicherstellen“2. Die primären Anliegen des Baurechtes sind hierbei nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofes3

  • die Regelung, wie zu bauen ist, um öffentliche Interessen sicherzustellen,
  • Bauten nur auf einem dafür tauglichen Platz zuzulassen.


Die Förderung der Baukultur ist sicherlich von öffentlichem Interesse. Es stellt sich jedoch die Frage, ob man Baukultur regeln kann oder ob es nicht vielmehr die Abwesenheit so mancher Regelung wäre, die der Entfaltung baukultureller Aktivitäten den Boden bereiten könnte. Unbestritten ist jedoch die Bedeutung des Baurechtes als Rahmenbedingung für die Baukultur, und dies soll in der Folge genauer betrachtet werden.


Baukultur und Baurecht

Baukultur verlangt kultivierte Rechtsetzung

Im Baurecht sind es vor allem die bautechnischen Vorschriften, die die gestalterischen Möglichkeiten neben Raumplanung und Ortsbildschutz am meisten einschränken. Hier gilt es, das richtige Maß zwischen notwendiger Regelungstiefe und ausreichendem Freiraum für innovative Architektur zu finden. Nicht unterschätzt werden darf aber auch die Rolle sonstiger technischer Regelwerke, insbesondere jener Normen, die zwar nicht verbindlich sein mögen, aber durch die „Kraft des Faktischen“ die Tendenz zur „Standardisierung“ und damit Stereotypisierung schaffen. Moderne Konzepte des Baurechtes können hier durch ein konsequentes „Zwei-Schienen-Modell“ Abhilfe schaffen.

Spannungsfeld Vorschrift und Freiraum

Baukultur und technische Innovation können nur passieren, wenn PlanerInnen und ArchitektInnen den Freiraum haben, sich an neuen Lösungen zu versuchen. Freiraum schafft Kreativität – manchmal ist es aber auch umgekehrt: Kreativität schafft sich ihren Freiraum, wie geschehen im Falle der Vorarlberger Baukünstler in den 1980er Jahren.

Traditionelle Bauvorschriften haben die Standard-Bauaufgaben im Fokus, sind bauteilorientiert, und je älter sie sind, umso mehr sind sie durchzogen mit Elementen der Anlassgesetzgebung. Moderne Bauvorschriften zäumen das Pferd von der anderen Seite auf: Sie definieren Schutzziele, die eingehalten werden müssen, und Leistungsanforderungen sowie Funktionen, die von Bauwerken oder Bauteilen erfüllt werden müssen. Dies lässt den PlanerInnen und ArchitektInnen die Freiheit, den Weg zur Zielerfüllung zu wählen.


Moderne Konzepte des Baurechts

Bereits in den 1980er Jahren, vor allem aber in den 1990er Jahren des letzten Jahrhunderts arbeiteten einige internationale Institutionen, allen voran CIB4 und IRCC5, an Konzepten für so genannte „Performance-Based Codes“, was so viel heißt wie leistungsorientierte bautechnische Vorschriften. Das Charakteristikum solcher leistungsorientierten bautechnischen Vorschriften ist, dass baustoff- und konstruktionsneutral Leistungen definiert werden, die Bauwerke oder Bauteile erfüllen müssen, und nicht bestimmte Bauformen oder Bauarten konkret vorgeschrieben werden. Dieser Ansatz eröffnet eine große planerische Freiheit bei gleichzeitiger Sicherstellung des gewünschten Schutzniveaus.

Gleichzeitig entstand auf europäischer Ebene der so genannte „New Approach“, also eine „Neue Konzeption“ für die Rechtsetzung auf europäischer Ebene, wonach auf Gesetzesebene (in diesem Fall sind das die EU-Richtlinien, die in die nationalen Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten übernommen werden) nur mehr die wesentlichen Anforderungen festgelegt werden sollen, die Regelung technischer Details hingegen wird ausgelagert auf die Normung. Der Vorteil dieses Ansatzes ist, dass die Rechtsvorschriften viel länger ihre Gültigkeit behalten und nicht laufend an die technische Entwicklung angepasst werden müssen. Im Baurecht wird dieser Ansatz bereits im Vereinigten Königreich, in einigen skandinavischen Ländern sowie in Kanada, den Vereinigten Staaten von Amerika, Australien und Neuseeland verfolgt, wo es relativ schlanke gesetzliche Regelungen gibt und daneben die technischen Anforderungen in „Building Codes“, „Approved Documents“ oder sonstigen Richtlinien festgelegt werden, die oft von privatrechtlichen Forschungseinrichtungen im Auftrag der Administrationen erarbeitet werden.



Ein neues Konzept für die bautechnischen Vorschriften in Österreich

Die aktuelle Initiative der Bundesländer

Im Jahr 2000 beschlossen die österreichischen Bundesländer, die bautechnischen Vorschriften zu vereinheitlichen. Es wurde eine Länderexpertengruppe gegründet, die gemeinsam mit dem Österreichischen Institut für Bautechnik (OIB), ebenfalls eine Einrichtung der Länder, eine Ländervereinbarung zur „Harmonisierung der bautechnischen Vorschriften“ entwarf. Ausgangspunkt bei den konzeptuellen Überlegungen für die Harmonisierung war dabei, dass das Ergebnis nicht nur zu einer Vereinheitlichung führen, sondern die Gelegenheit auch dazu genützt werden sollte, ein zukunftsorientiertes System bautechnischer Vorschriften für Österreich zu schaffen. Das Konzept folgt beiden oben geschilderten Ansätzen.

  • Auf rechtlicher Ebene sollen nur mehr klare Schutzziele für die sechs wesentlichen Anforderungen (Mechanische Festigkeit und Standsicherheit; Brandschutz; Hygiene, Gesundheit und Umweltschutz; Nutzungssicherheit und Barrierefreiheit; Schallschutz; Energieeinsparung und Wärmeschutz), die Bauwerke erfüllen müssen, festgelegt werden. Die bautechnischen Detailanforderungen werden ausgelagert auf Richtlinien, die im Auftrag der Bundesländer vom OIB herausgegeben werden.
  • Die Richtlinien folgen so weit wie möglich dem oben geschilderten leistungsorientierten Ansatz. Die Gliederung der Richtlinien folgt den auf gesetzlicher Ebene festgelegten wesentlichen Anforderungen.


Nicht nur der leistungsorientierte Charakter der Richtlinien macht dieses Konzept interessant für innovative PlanerInnen und ArchitektInnen, es besteht überdies die Möglichkeit, von den Richtlinien abzuweichen, wenn nachgewiesen wird, dass die vorgesehene alternative Lösung das geforderte Schutzziel gleichermaßen erreicht. Es handelt sich somit um ein echtes „Zwei-Schienen- Modell“: Die Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen kann entweder über den Weg der Richtlinien oder durch andere, gleichwertige Nachweise erfolgen.


Vorteile durch eine Vereinheitlichung

Eine Vereinheitlichung der Bauvorschriften in Österreich wurde schon oft gefordert, was zumeist mit möglichen Einsparungspotenzialen begründet wurde. Tatsächlich sind solche Einsparungspotenziale jedoch schwer zu ermitteln und streuen folglich auch stark je nach Quelle. Eine Untersuchung der VIBÖ6 spricht von einem Einsparungspotenzial von 10% bis 15% der Wohnbaukosten.7 Solche Einsparungspotenziale ergeben sich einerseits durch die damit mögliche Vereinheitlichung von Modulgrößen (z.B. von Fertigteilelementen), andererseits durch Vereinfachung der dann österreichweit einheitlichen Planungsprozesse und durch gleichzeitig eingeführte Erleichterungen in den Vorschriften selbst.

Durch eine Vereinheitlichung erhöht sich weiters die Mobilität der Planungs- und Ausführungsdienstleistungen, die unter gleichen Voraussetzungen in allen neun Bundesländern tätig werden können. Es ist zu vermuten, dass auch hierdurch Einsparungspotenziale zu lukrieren sein werden, da sich der Wettbewerb erhöhen wird.
Nicht außer Betracht gelassen werden kann weiters die höhere Rechtssicherheit für Bauwerber durch gleiche gesetzliche Voraussetzungen in ganz Österreich.


Vorteile durch das neue leistungsorientierte Konzept

Leistungsorientierte Bauvorschriften, die baustoff- und konstruktionsneutral formuliert sind und auch sonst auf enge formale Vorgaben verzichten (z.B. Mindestgrundrisse und Ausstattung von Wohnungen), schaffen den nötigen Freiraum, den neue architektonische Konzepte und innovative Technologien benötigen. Dieser Freiraum wird noch durch die Möglichkeit erhöht, von den Richtlinien auch abweichen zu können, sofern ein gleichwertiges Schutzniveau erreicht wird.

Planende haben somit durch das neue Konzept einen doppelten Vorteil: Bereits die Richtlinien sind durch ihre Leistungsorientierung flexibler, und obendrein können die Planenden von diesen auch noch abweichen.

Über Zahlen kann man nicht streiten – leistungsorientierte Richtlinien, in denen die Anforderungen weitestgehend mit messbaren Parametern ausgedrückt werden, sind, bei aller gebotenen Kürze, ausreichend bestimmt, um, so weit wie möglich, überall die gleiche Interpretation und Anwendung zu gewährleisten.

Erleichterungen für die Praxis

Die Möglichkeiten der modernen Informationstechnologie und Wissensvermittlung werden bereits heute im Bereich der Bautechnik angewendet und sollen auch bei der Umstellung auf die neuen, harmonisierten bautechnischen Vorschriften in Österreich genutzt werden. Beispiele für bereits verfügbare Tools sind:

  • Die Website www.dataholz.com umfasst Datenblätter für die im Holzbau hauptsächlich eingesetzten Baustoffe, 1700 Bauteile in Holzrahmen- und Holzmassivbauweise, die sowohl nach bauphysikalischen als auch konstruktiven Auswahlkriterien gezielt gesucht werden können, und 70 Leitdetails mit bauphysikalischen Kennwerten. Damit werden die leistungsbezogenen Kennwerte sämtlicher in dieser Datenbank enthaltenen Bauteile auch von den Behörden anerkannt, wenn der Bauteil tatsächlich dem gewählten Aufbau entspricht, und es müssen keine eigenen Prüfnachweise vorgelegt werden.
  • „Normenbutler Holzbau“, eine CD-ROM von holzbau austria, hergestellt vom Österreichischen Normungsinstitut, die neben diversen ÖNORMEN im Volltextformat einen vernetzten Überblick über alle für die Anwendung in der Praxis notwendigen Regelungen und Vorschriften beinhaltet.


In ähnlicher Weise ist auch ein „Wissensbutler“ für die neuen harmonisierten bautechnischen Vorschriften geplant, in dem dem Anwender für die Praxis eine vernetzte Darstellung der leistungsorientierten Anforderungen der Bauvorschriften mit allen relevanten Normen zur Verfügung gestellt werden wird.

Bauprodukte

Das europäische CE-Zeichen für Bauprodukte

Von vielen unbemerkt, gibt es bereits eine Vereinheitlichung der Normung von Bauprodukten in Europa über die durch die EU-Bauprodukterichtlinie eingeführte CE-Kennzeichnung. Die Grundlage für diese CE-Kennzeichnung von Bauprodukten sind harmonisierte europäische Normen und europäische technische Zulassungen. Derzeit gibt es bereits über 300 solcher harmonisierter europäischer Produktnormen und über 600 europäische technische Zulassungen. Sie werden europaweit anerkannt und folgen ebenfalls dem leistungsorientierten Konzept. In der CE-Kennzeichnung werden alle relevanten Leistungskennwerte des jeweiligen Produktes deklariert.

Spannungsfeld Bauprodukt – Bauwerk

Die leistungsorientierte CE-Kennzeichnung für Bauprodukte schafft in jenen Mitgliedsstaaten Probleme, die ein starres System von Bauvorschriften haben. Eine leistungsorientierte Produktdeklaration verlangt leistungsorientierte Bauvorschriften, andernfalls kommt es zu Konflikten, die derzeit bereits zu Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission gegen einige Mitgliedsstaaten im Bauproduktebereich geführt haben.

Das Konzept der österreichischen Bundesländer ist somit richtungsweisend, und es gibt bereits einiges Interesse, dieses Konzept zu übernehmen, insbesondere von Seiten der neuen Mitgliedsstaaten, die gerade ihre Bauvorschriften modernisieren wollen.

Schlussfolgerungen

Bautechnische Vorschriften und die darin enthaltenen technischen Regelwerke sind das Korsett, in dem baukulturelle Aktivitäten stattfinden. Sie sollten die notwendige Flexibilität haben, um PlanerInnen und ArchitektInnen den für kreative Entfaltung notwendigen Freiraum zu bieten. Auf internationaler Ebene gibt es hierzu das Konzept der „Performance-Based Codes“ oder „leistungsbezogenen bautechnischen Vorschriften“, das sich auch gut mit dem in Europa bereits eingeführten, ebenfalls leistungsbezogenen CE-Zeichen für Bauprodukte verträgt. Die derzeitige Initiative der Bundesländer, die bautechnischen Vorschriften zu harmonisieren, folgt diesem modernen Konzept. Noch sind sich jedoch nicht alle Bundesländer einig und die Ländervereinbarung zur Harmonisierung der bautechnischen Vorschriften ist nicht in Kraft. Dazu wäre nur noch die Befassung der Landtage in Niederösterreich und in Salzburg erforderlich.

Die Harmonisierung der unter Landeskompetenz fallenden bautechnischen Vorschriften durch die Bundesländer selbst ist ein Zeichen hoher politischer Kultur eines reifen und bewährten Föderalismus in Österreich. Es ist sinnvoll, die bautechnischen Vorschriften zu vereinheitlichen, gleichermaßen ist es aber auch sinnvoll, sie nicht aus dem Gesamtkomplex des Baurechtes im weiteren Sinne zu reißen, das in anderen Bereichen, wie etwa der Raumplanung und dem Ortsbild- und Landschaftsschutz, sinnvollerweise auf regionaler Ebene unterschiedlich gestaltet werden soll. Die autonome Harmonisierung dessen, was vereinheitlicht werden kann, ohne es deshalb aus dem Gesamtkomplex des unter Landeskompetenz fallenden Baurechtes zu lösen, ist hier sicher die beste Lösung.

Damit würden österreichweit einheitliche, leistungsorientierte und flexible Bauvorschriften und damit die optimalen Rahmenbedingungen für baukulturelle Kreativität geschaffen.
 

Fußnoten

    1. Drucksache 16/1945 des Deutschen Bundestags, 16. Wahlperiode.
    2. Vgl. Geuder, H.: Österreichisches öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht. Wien 1976.
    3. VfSlg 2685/1945.
    4. Vormals „Conseil International du Bâtiment“, nunmehr „International Council for Research and Innovation in Building and Construction“.
    5. „Inter-Jurisdictional Regulatory Collaboration Committee“.
    6. Vereinigung industrieller Bauunternehmungen Österreichs.
    7. Steibl, M.,: Wohnbaukosten als Folge überzogener Bauordnungen – Mögliche Einsparungspotenziale am Beispiel Wien, Bau-intern, Vereinigung industrieller Bauunternehmungen Österreichs. Wien 1999.